高水平立法保障金融高質(zhì)量發(fā)展

楊秦霞

2024年09月30日 01:26

袁康

中國社會科學(xué)報

金融是國民經(jīng)濟的血脈，是國家核心競爭力的重要組成部分。當(dāng)前我國金融體系建設(shè)取得了突出成績，但也存在諸多問題與挑戰(zhàn)。金融風(fēng)險隱患較多、服務(wù)實體經(jīng)濟質(zhì)效不高、監(jiān)管和治理能力薄弱等現(xiàn)象制約著金融功能有效發(fā)揮，也阻礙了金融強國建設(shè)進(jìn)程。黨的二十屆三中全會審議通過的《中共中央關(guān)于進(jìn)一步全面深化改革、推進(jìn)中國式現(xiàn)代化的決定》（以下簡稱《決定》）提出“制定金融法”的改革要求。我們要遵循法治思維和法治方法，加強頂層設(shè)計，構(gòu)建更具全局性、系統(tǒng)性和適應(yīng)性的金融法律基礎(chǔ)制度，為我國金融體系理順體制機制、破除沉疴亂象提供有力保障。

深入理解制定金融法的時代意義

伴隨著中國金融市場的不斷發(fā)展，我國立足本土實際和借鑒域外經(jīng)驗，制定和實施了一大批金融法律制度?！吨袊嗣胥y行法》《商業(yè)銀行法》《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》《證券法》《保險法》《期貨法》等法律構(gòu)建了我國金融法律體系的基礎(chǔ)和底座，為我國金融市場的探索和發(fā)展提供了制度保障。然而，金融深化和金融創(chuàng)新的持續(xù)推進(jìn)，使得我國金融體系的結(jié)構(gòu)和風(fēng)險發(fā)生了深刻改變，新型金融市場主體、工具和交易模式的興起使得傳統(tǒng)金融法制難以有效應(yīng)對。分業(yè)經(jīng)營、分業(yè)監(jiān)管的思維下按照金融業(yè)別分散立法的模式，客觀上形成了差異化的監(jiān)管權(quán)力和規(guī)制路徑，難以解決跨業(yè)合作和工具嵌套等帶來的規(guī)制真空和漏洞問題。融資約束下市場自發(fā)形成的創(chuàng)新交易結(jié)構(gòu)以及數(shù)字技術(shù)應(yīng)用催生的新型金融模式，也超越了傳統(tǒng)金融立法的規(guī)制范圍。在某種意義上，缺乏適應(yīng)性的傳統(tǒng)金融立法已難以適應(yīng)當(dāng)前金融體系的發(fā)展變化，亟須完成自身進(jìn)化。

當(dāng)前，金融體系需要法制變革。急劇變化的經(jīng)濟環(huán)境和日益激烈的全球競爭，使我國金融市場面臨復(fù)雜的風(fēng)險狀況，各種矛盾和問題相互交織影響。債務(wù)違約頻發(fā)、金融機構(gòu)爆雷、區(qū)域性和行業(yè)性風(fēng)險事件爆發(fā)，使投資者和金融消費者利益受到威脅，金融穩(wěn)定面臨嚴(yán)峻的考驗。提升抗風(fēng)險能力，守住不發(fā)生系統(tǒng)性風(fēng)險的底線，成為金融行業(yè)當(dāng)前最重要的任務(wù)。資金在金融體系空轉(zhuǎn)、對實體經(jīng)濟支持力度不足，資金資源配置質(zhì)效不理想、金融功能發(fā)揮不順暢，市場信心不足，也是當(dāng)前金融改革要直面的難題。碎片化的金融立法和修法難以完全解決這些復(fù)雜的問題，有必要站在全局高度重構(gòu)金融法制體系，從根本上打破我國金融體系固有利益格局，以更為系統(tǒng)性的金融法制支撐金融體系改革。

制定金融法可以彌補金融法律制度供給不足，以更加全局的視野、更加系統(tǒng)的思維和更具適應(yīng)性的制度，重塑金融法制體系的頂層設(shè)計，可以在一定程度上消除過去條塊分割的分散式金融立法所導(dǎo)致的制度真空和套利空間，回應(yīng)金融市場創(chuàng)新發(fā)展所帶來的新變化和新風(fēng)險，協(xié)調(diào)金融穩(wěn)定和金融發(fā)展的制度目標(biāo)和調(diào)整手段，統(tǒng)合不同類型的金融主體、工具和交易的規(guī)制思路和標(biāo)準(zhǔn)，從而為金融法制體系確立一個統(tǒng)一的制度基準(zhǔn)，從整體上強化金融體系運行的制度保障。

準(zhǔn)確把握制定金融法的任務(wù)目標(biāo)

制定金融法的根本目標(biāo)在于，以系統(tǒng)性的制度建設(shè)為金融體制改革提供保障。持續(xù)深化金融體制改革、加快構(gòu)建中國特色現(xiàn)代金融體系，可以為國家繁榮富強和民族復(fù)興偉業(yè)注入強大動力。金融體制改革必須在法治軌道下推進(jìn)，重大改革須于法有據(jù)，改革成果也要通過上升為法律制度加以確認(rèn)和鞏固。只有加強金融法制建設(shè)，才能保障金融體制改革的有序推進(jìn)和金融體系的高質(zhì)量發(fā)展。當(dāng)前，我國制定更高站位、更具全局性和系統(tǒng)性的金融法，可有效統(tǒng)合已有的金融法律法規(guī)，進(jìn)一步完善我國金融法律體系，為金融體制改革和金融強國建設(shè)提供更好的制度供給。

制定金融法的直接目標(biāo)在于，形成一部金融領(lǐng)域的基本法。長期以來，我國金融立法實踐偏重于就具體領(lǐng)域和具體問題，由不同部門主導(dǎo)和推動出臺相關(guān)法律法規(guī)。因此，法律位階較低的部門規(guī)章在金融法律制度體系中占比較大，成為金融法的主要淵源，這是基礎(chǔ)性立法不足所造成的客觀結(jié)果。一方面，部門規(guī)章制定程序相對簡單，容易引發(fā)對其穩(wěn)定性和科學(xué)性的質(zhì)疑；另一方面，部門規(guī)章的制定更容易受到監(jiān)管俘獲等因素影響，可能存在合理性和公平性的缺陷。不同金融業(yè)別、不同金融市場主體、不同金融工具結(jié)構(gòu)和不同金融交易模式，其實存在較大區(qū)別甚至根本性差異，試圖制定一部包羅萬象的金融法典也許并不現(xiàn)實。但是，按照“提取公因式”的思路充分提煉金融體系的核心價值和原則，明確金融市場運行的一般規(guī)則，制定一部能夠適用于整個金融行業(yè)且具有普遍約束力的基礎(chǔ)性法律，是完全可行的。由此，可以統(tǒng)合協(xié)調(diào)不同業(yè)別的金融法律制度，有效彌合因制度真空和漏洞所導(dǎo)致的規(guī)制失靈，從而有效規(guī)范金融體系運行。

系統(tǒng)謀劃制定金融法的內(nèi)容體系

作為金融領(lǐng)域的基本法，金融法的功能不在于明確金融市場主體開展特定金融活動的細(xì)化規(guī)則，而是要構(gòu)建金融體系制度的四梁八柱，以相對概括性、根本性和系統(tǒng)性的制度框架，為金融領(lǐng)域特別法、行政法規(guī)和部門規(guī)章的規(guī)定提供示范性、指引性的制度依據(jù)，為金融市場主體參與金融活動提供價值指引和規(guī)則遵循?；诖?，金融法的制定需要根據(jù)其定位和目標(biāo)，科學(xué)合理地設(shè)計其內(nèi)容體系，以實現(xiàn)與現(xiàn)有金融法律體系的有機統(tǒng)一。

首先，要與現(xiàn)有金融法律制度相協(xié)調(diào)。金融法律的立改廢釋有其內(nèi)在規(guī)律與邏輯，我國長期的金融立法實踐積累了一批已經(jīng)生效且正在發(fā)揮重要作用的金融法律。目前，《中國人民銀行法》《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》修改正在征求意見，《金融穩(wěn)定法》也已在審議進(jìn)程之中。應(yīng)充分考慮金融法與上述法律的定位差異，合理安排其條文內(nèi)容?？梢园凑铡巴▌t”的定位，在金融市場活動的基本原則、金融主體的資格與權(quán)利義務(wù)、金融工具發(fā)行與交易、金融監(jiān)管與調(diào)控、金融業(yè)發(fā)展與安全等方面形成一般性規(guī)則，將所有金融活動納入法律規(guī)制范疇，并結(jié)合現(xiàn)有法律制度合理安排其詳略重點。

其次，要突出對金融體制改革成果的確認(rèn)。我國金融體制改革取得了一系列的改革成果，需要立法予以確認(rèn)和鞏固。以金融監(jiān)管體制改革為例，黨的二十屆二中全會審議通過的《黨和國家機構(gòu)改革方案》，要求組建中央金融委員會和中央金融工作委員會，對中央和地方金融監(jiān)管機構(gòu)進(jìn)行了相應(yīng)調(diào)整，國有金融資本管理體制得以完善。這些改革成果要上升到法律層面，就需要有一部《金融監(jiān)管法》對金融監(jiān)管體制進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)定，并在該法中明確金融監(jiān)管權(quán)力配置及其行使規(guī)則。

最后，要加強對金融創(chuàng)新發(fā)展的保障。制定金融法不只要遵循管制思維，還要貫徹發(fā)展思維，促進(jìn)金融體系的創(chuàng)新發(fā)展。中央金融工作會議指出要“加強金融法治建設(shè)，及時推進(jìn)金融重點領(lǐng)域和新興領(lǐng)域立法”。在制定金融法的過程中，應(yīng)重點強化金融基礎(chǔ)設(shè)施相關(guān)立法，彌補這一關(guān)鍵重點領(lǐng)域法律制度的短板。此外，還要順應(yīng)數(shù)字化浪潮，鼓勵和支持金融數(shù)字化轉(zhuǎn)型，為金融科技應(yīng)用和金融行業(yè)的提質(zhì)增效提供制度空間。

（本文系國家社科基金重大項目“我國資本市場制度型開放的法律體系構(gòu)建研究”（22&ZD204）階段性成果）

作者：袁康（武漢大學(xué)法學(xué)院教授）

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2024年09月30日 09:27

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